Granskning av rutiner vid personalrekrytering

Landstingets revisorers väsentlighets- och riskanalys lyfter fram personalförsörjning som ett angeläget område att granska. Vid genomförd förstudie konstateras att landstinget byggt upp en HR-funktion (personalfunktion) som processinriktat arbetar med frågor kring personal- och kompetensförsörjning. I förstudien framkom synpunkter kring tillämpade rekrytering srutiner som ansågs kunna påverka medarbetarnas och allmänhetens uppfattning om landstinget som arbetsgivare.
Mot denna bakgrund har landstingets revisorer gett Komrev inom ÖPwC i uppdrag att genomföra en granskning av rutinerna i rekrytering sprocessen.
Två förtroendevalda revisorer, Bernt Bergholm och Bo Lennhammar har följt granskningen.
1.2 Revisionsfrågor, revisionsmetod och avgränsning
Syftet med granskningen är att granska hur anställningsrutiner fungerar och hur lagar och riktlinjer efterlevs. Följande revisionsfrågor ska besvaras:
• Efterlevs gällande regelverk och lagstiftning?
• Är rutiner kring personalrekrytering ändamålsenliga?
• Är internkontrollen tillfredsställande?
Granskningen inleddes med genomgång av landstingets anvisningar och lagstiftning. Intervjuer har genomförts med ansvariga för landstingets personalförmedling, annonsgrupp och landstingets arkiv. Vidare har personalchefer och HR-konsulter vid granskade enheter intervjuats.
Ett urval av rekrytering har följts och intervjuer i anslutning till dessa ärenden har genomförts med rekryterande chefer. Dessa intervjuer har utöver de enskilda ärendena även omfattat generella frågeställningar utifrån deras erfarenheter avrekrytering srutiner i landstinget.
Granskningen har genomförts vid Närsjukvården i centrala Östergötland (NSC) och Barn och kvinnocentrum i Östergötland (BKC). Enligt den fastställda projektplanen avgränsas granskningen till rekrytering där tillsättning gjorts med externt sökande och som genomförts under de senaste 12 månaderna. Under granskningen har förändring av
1
urvalskriterierna gjorts så att några ärenden där tillsättning skett med personer som redan har anställning i landstinget kommit att ingå i urvalet. Orsaken till detta var att flera, som enligt urvalsstatistiken var externt rekryterade, redan innehade vikariatsanställning.
Rekrytering särenden som granskats omfattar följande yrkesgrupper: sjuksköterskor, undersköterskor, sjukgymnaster, kuratorer, läkare, vårdenhetschefer och läkarsekreterare.
2 Sammanfattande revisionell bedömning
Vår revisionella bedömning utgår från revisionsfrågorna:
• Efterlevs gällande regelverk och lagstiftning?
• Är rutiner kring personalrekrytering ändamålsenliga?
• Är internkontrollen tillfredsställande?
Vi konstaterar i granskningen bristande efterlevnad till gällande regelverk. De som vi bedömer som allvarligast är brister i diarieföring av handlingar och föreskriven kontroll av giltig legitimation hos Socialstyrelsen.
Landstingets dokument ”Kunskapsstöd rekrytering sprocessen” bör utvecklas så att det tydligare framgår vad som är stöd och vägledning i rekrytering sprocessen och vad som kan betraktas som tvingande regler. Dokumentet bör också göras mer känt ute hosrekryterande chefer så att tillämpliga delar av de råd och mallar som finns framtagna utnyttjas.
Vi anser att internkontrollen fungerar tillfredsställande beträffande regler för bevakning av företrädesrätter, inskränkningar i rätten att fatta rekrytering sbeslut och kravet på samordning av annonsering. Däremot föreligger brister bland annat avseende uppsikt över hur diarieföring fungerar. Genom tillämpning av det utvärderingsmoment som beskrivs i ”Kunskapsstöd rekrytering sprocessen” skulle internkontrollen kunna förbättras ytterligare.
3 Granskningsresultat
3.1 Organisation
Iakttagelser och bedömning
Landstinget har byggt upp en organisation med HR-funktion där bland annat en landstingsintern personalförmedling och en annonsgrupp ingår. Deras uppgifter och ansvar framgår av dokumenterade organisationsbeskrivningar.
2
Rekrytering är en decentraliserad process. Verksamhetschef/vårdenhetschef är ansvarig för rekrytering. Vid intervjuerna med rekryterande chefer har vikten av att få en brarekrytering sprocess betonats.
Vi anser att landstinget skapat förutsättningar för en kompetent och säkerpersonalrekrytering under förutsättning att organisationens kompetens utnyttjas på rätt sätt.
3.2 Landstingets anvisningar och stöddokument
Anställning av arbetstagare omgärdas av lagstiftning, kollektivavtal och av landstinget upprättade riktlinjer.
För Landstinget i Östergötland finns ett antal regler/riktlinjer/anvisningar som reglerar och anger rutiner för rekrytering sprocessen. Några av dessa har använts i denna granskning som underlag för våra revisionella bedömningar. Vi har även bedömt ändamålsenligheten i dessa dokument.
Landstinget har sedan den 1 maj 2004 riktlinjer för rekrytering som ska tillämpas vid varje rekrytering. I riktlinjerna betonas vikten av ett professionellt rekrytering sarbete för att trygga kommande personalbehov. Vidare görs koppling till landstingsstyrelsens balanserade styrkort som bland annat fastslår att landstinget som arbetsgivare ska attrahera nya medarbetare. Landstinget ska eftersträva mångfald beträffande ålder, kön, etc och har målsättningen att alla tjänster ska utannonseras som heltidstjänster och som tillsvidareanställningar.
Utöver riktlinjerna finns bland annat ett dokument ”Kunskapsstödrekrytering sprocessen” framtaget. Enligt riktlinjerna är detta ett kunskapsstöd som ska ge vägledning och konkret hjälp i rekrytering sprocessen. De granskade centrumen har tagit fram egna rutinbeskrivningar.
Iakttagelser och bedömning
”Kunskapsstöd rekrytering sprocessen” är ett ambitiöst dokument som behandlar processens olika moment från behovsanalys till anställningsbeslut. Här finns även ett avsnitt om utvärdering av rekrytering.
Materialet är tänkt att ge stöd och vägledning, men innehåller i flera avsnitt moment som ska genomföras/beaktas i samband med en rekrytering.
3
Den bild vi får i granskningen är att ”Kunskapsstöd rekrytering sprocessen” i många fall inte är känt bland de granskade. Några intervjuade anser också att materialet är för omfattande för att vara ändamålsenligt för rekryterande chefer ute i organisationen.
Vi anser att det bör tydliggöras vilka moment som är tvingande. Dokumentet bör också göras mer känt bland rekryterande chefer. Detta borde vara en uppgift bl.a. för HR-konsulter som är stöd i rekrytering sprocessen.
De granskade centrumen har tagit fram egna anvisningar för olika moment irekrytering sfasen. Dessa anvisningar är mycket kortfattade. Vi anser att hänvisningar till ”Kunskapsstöd rekrytering sprocessen” bör göras för vissa delar av rekryteringsprocessen. Till exempel skulle hänvisning kunna göras till den mall som finns för anställningsintervjuer.
3.3 Behovsanalys/kravspecifikation
I dokumentet ”Kunskapsstöd rekrytering sprocessen” framhålls följande: ”Innan beslut om rekrytering fattas ska behovet av nyrekrytering noggrant analyseras och andra möjligheter att lösa behovet prövas”. Föreligger ett rekrytering sbehov ska det upprättas en kravspecifikation. Denna ska ge en klar bild av vad det är för tjänst och vilken typ av kompetens och personliga egenskaper som krävs för tjänsten både idag och i framtiden. En tydlig kravspecifikation utgör ett stöd under helarekrytering sprocessen som för t.ex. annonsutformning, underlag för urval och anställningsintervju.
Iakttagelser och bedömning
Endast i några fall i urvalet finns exempel på kravspecifikationer som har den omfattning som lyfts fram i ”Kunskapsstöd rekrytering sprocessen”. Som underlag för beslut/godkännande av rekrytering sbehovet och för det fortsatta rekrytering sarbetetanvänds centrumens egna blanketter – personalbehov.
I intervjuerna påpekas att flertalet rekrytering är av rutinkaraktär. De strategiska ställningstagandena kring enhetens personal- och kompetensbehov tas under arbetet med personalbudgeten. Mot den bakgrunden anser de intervjuade att man har en klar bild av behovssituationen utan att behöva ”byråkratisera” ytterligare.
Vi konstaterar att innehållet i och kvaliteten på de behovsanmälningar vi tagit del av varierar. Ofta är beskrivningen av tjänsten och de krav på kompetens och personliga egenskaper som krävs väldigt kortfattade eller till vissa delar utelämnade.
4
Även om det i de flesta fall rör sig om rutin rekrytering kan det, enligt vår bedömning, finnas risk för att framtidsperspektivet förloras, om det blir för mycket slentrian i analysen av personalbehov.
3.4 Kontrollåtgärder före annonsering
När rekrytering sbehovet är klarlagt ska vissa kontroller genomföras före annonsering. Detta gäller oavsett om det är intern- eller externannonsering. Kontroller ska bland annat göras av om det föreligger omplaceringsbehov, önskemål om förhöjd tjänstgöringsgrad eller om det finns personal med företrädesrätt enligt lagen om anställningsskydd.
Dessutom gäller, efter beslut av landstingsstyrelsen, att inga anställningar över en månad får göras utan godkännande av landstingsdirektören. Detta beslut gällde under granskningen men är nu borttaget, med undantag för några enheter med obalans i ekonomin.
Iakttagelser och bedömning
När enheten är klar över att ett rekrytering sbehov föreligger skickas behovsanmälan till landstingets interna platsförmedling. Platsförmedlingen ska ha överblick över landstingets samlade tillgång på personal och överblick över personer inom landstinget som är företrädesberättigade eller om det föreliggande omplaceringsbehov. Den ansvarige för platsförmedlingen har kontakten med landstingsdirektören för att inhämta godkännande av rekrytering. De rekryterande cheferna tycker rutinerna fungerar bra.
Vår samlade bedömning är att rutiner kring kontrollåtgärder före annonsering fungerar tillfredställande och att gällande regler och lagstiftning efterlevs.
3.5 Annonsering
Särskilda regler finns för annonsering. Från och med 1 mars 2005 samordnar Annonsgruppen all annonsering av lediga tjänster, såväl internt som externt.
Enligt ”Kunskapsstöd rekrytering sprocessen” är landstingets ambition att stimulera intern rörlighet och prioritera internt sökande. Alla lediga tjänster, tillsvidare och vikariat längre än tre månader, skall därför publiceras internt på landstingets platslista. Vidare beskrivs för och nackdelar med intern- respektive externannonsering.
Iakttagelser och bedömning
5
Flertalet av de intervjuade är nöjda med Annonsgruppens service, även om någon framförde kritik mot servicenivån under semesterperioden. Det är bra att slippa annonshanteringen och att det blir en enhetlighet i landstingets annonsering.
Vi har stött på några fall där vikariatsanställda erhållit tillsvidareanställning utan att tjänsten annonserats. Enligt vår bedömning rimmar detta inte med ambitionen att stimulera intern rörlighet. I de fall det övervägs att tillsätta en fast tjänst bör tjänsten annonseras. Detta ger fler möjlighet att söka tjänsten vilket är i linje med landstingets ambition som uttalas i ”Kunskapsstöd rekrytering sprocessen”.
I några fall hade rekryterande chefer gärna annonserat externt men detta medgavs inte. Bakgrund till beslutet är okänt men det kan, enligt de intervjuade, ha varit av kostnadsskäl. I ”Kunskapsstöd rekrytering sprocessen” beskrivs för- respektive nackdelar med intern kontra extern annonsering. Vi kan inte bedöma de ställningstaganden som gjorts i de enskilda fallen men vi vill betona värdet av att vara synlig på arbetsmarknaden för olika yrkesgrupper, vilket även lyfts fram i kunskapsstödet och av några intervjuade chefer.
3.6 Ansökningshandlingar
Ansökningshandlingar som kommer in ska diarieföras oavsett de kommer som brev fax eller e-post. Bekräftelse på att ansökan inkommit ska skickas till sökande. Detta framgår av ”Kunskapsstöd rekrytering sprocessen”. Att de utgående breven ska diarieföras framgår inte men enligt offentlighetsprincipen gäller att den typen av handling ska diarieföras eftersom diariet ska avspegla hela ärendeprocessen.
När tjänsten tillsatts ska enligt ”Kunskapsstöd rekrytering sprocessen” betygskopior skickas tillbaka till respektive sökande med tackbrev och information om att tjänsten tillsatts med annan sökande. Enligt landstingets gallringsplan för personalhandlingar får ansökningshandlingar, för ej antagna sökande, gallras efter två år. Vad som avses som ansökningshandlingar framgår inte av granskningsplanen.
Iakttagelser och bedömning
Olika rutiner tillämpas till vem ansökningshandlingar adresseras. I vissa fall ställs de till centrumets ”centrala stab” för diarieföring och sammanställning. I andra fall ställs de direkt till rekryterande chef eller enhet.
Oavsett vilken rutin som tillämpas noterar vi stora brister i diarieföringen. I de fall adressering görs direkt till rekryterande chef sker i vissa fall ingen diarieföring. I de fall
6
diarieföring sker centralt förekommer att detta inte görs fortlöpande när handlingarna inkommer utan när ansökningstiden gått ut. Inte i något av de granskade ärendena har utgående skrivelser till de som sökt utannonserade tjänster diarieförts. Vi konstaterar att bristerna i kunskapen om hantering av allmänna handlingar inte enbart föreligger ute i verksamheten utan även ”högre” upp i organisationen.
Vi anser att bristerna i diarieföring är anmärkningsvärda och att åtgärder bör vidtas för att berörd personal får grundläggande kompetens kring hantering av allmänna handlingar.
Olika rutiner tillämpas när tjänsten tillsatts och ansökningshandlingar återsänds till sökande som ej fått tjänsten. Osäkerhet råder kring hur gallringsplanen ska tolkas och i vissa fall återsänds alla ansökningshandlingar. Vi anser att gallringsplanens regler bör inarbetas i kunskapsstödet och att begreppet ansökningshandling bör förtydligas.
3.7 Urval av sökande
De moment i urvalet av ansökningarna som ingått i granskningen är anställningsintervju, referenstagning, kontroll av legitimation i de fall legitimationskrav föreligger samt mycket översiktligt sakkunnigförfarandet vid tillsättning av specialistkompetenta läkare.
Anställningsintervju och referenstagning
Anställningsintervjun har stor betydelse som instrument vid urval av bästa kandidat men ska också ge den intervjuade en bild av arbetsplatsen. ”Kunskapsstödrekrytering sprocessen” ger en utförlig beskrivning av förutsättningarna för att genomföra en framgångsrik intervju. Vikten av väl förberedda och planerade intervjuer betonas. Vidare finns en mall för anställningsintervjuer.
Referenstagningen är ett urvalsinstrument som också har stor betydelse. ”Kunskapsstöd rekrytering sprocessen” belyser faktorer som bör beaktas i referenstagningen och de svårigheter som finns i samband med referenstagning. Även här finns en mall.
Iakttagelser och bedömning
Vi konstaterar att de granskade lägger stor vikt vid anställningsintervjuerna. Dessa genomförs oftast av flera personer och i några fall i flera omgångar. I de flesta fall sker intervjuerna utifrån en i förväg upprättat frågemall. I några fall sker intervjuerna mer som fria samtal. Inte någon av de granskade har använt landstingets intervjumall.
7
Medvetandet om referenstagningens betydelse är också genomgående stor hos de granskade. Bland de rekrytering som ingått i granskningen har i många fall sökande redan en anställning i landstinget och är kända av rekryterande chef. I dessa fall anses inte referenstagningen ha så stor betydelse och har därför inte genomförts eller genomförts på ett mer informellt sätt. Ingen av de granskade använder landstingets mall.
Vår bedömning är de granskade genomgående har en hög professionell inställning till dessa moment i rekrytering sprocessen. Att landstingets mallar för anställningsintervjuer och referenstagning inte används tyder på att dessa inte är kända eller att de inte anses vara ändamålsenliga. Vår bedömning är att mallarna är väl genomarbetade och användbara. Dessa stöddokument bör enligt vår bedömning göras mer kända.
Kontroll av legitimation
”Kunskapsstöd rekrytering sprocessen” tar upp kontrollen av legitimations- och examensbevis för sådana yrken som kräver legitimation. Landstinget har tagit fram en särskild anvisning ”Rutiner vid anställning av legitimerad personal” daterad 2002-11-20. Någon hänvisning till denna anvisning finns inte i ”Kunskapsstödrekrytering sprocessen”.
I anvisningen anges ett antal kontrollmoment som ska göras innan överenskommelse om anställning träffas. Några av de moment som tas upp är:
”Begära in legitimations- och examensbevis där detta krävs”
”Kontrollera med Socialstyrelsen att legitimationen är giltig. Detta görs på tel:08-555 530 vx, begär behörighetsenheten”
Av den särskilda anvisningen framgår inte hur kontrollen ska verifieras.
Iakttagelser och bedömning
I de tjänstetillsättningar som ingått i granskningen och där legitimation krävts har kontroll gjorts genom att handlingar uppvisats. I de fall den sökande innehar tjänst inom landstinget har det inte alltid kontrollerats mot originalhandlingar.
Inte i något av de granskade fallen har kontroll gjorts mot Socialstyrelsen. Att kontroll mot Socialstyrelsen inte gjorts beror, enligt vår uppfattning, på bristande kännedom om detta krav eller också på att sökanden var känd och att det därför inte ansågs nödvändigt. Vid intervjuerna framkom att det vid några tillfällen gjorts kontroll mot Socialstyrelsen. Dessa har gällt läkare med utländsk legitimation.
8
Vår bedömning är att reglerna bör tydliggöra i vilka fall kontroll av legitimationen mot Socialstyrelsen får utelämnas. Vidare anser vi att vidtagna kontrollåtgärder bör dokumenteras så att det går att se när och vem som utfört kontrollen.
Sakkunnigförfarandet
Vid tillsättning av specialistläkartjänster gäller särskild förordning, Socialdepartementet SFS 1998:1518. Landstinget har upprättat en särskilt rutinbeskrivning för sakkunnigförfarandet. I vårt urval av genomförda rekryteringar ingår inte någon rekrytering som omfattats av sakkunnigförfarandet. Däremot har rutinen diskuteras vid de intervjuer som avsett läkartjänster. Utifrån vad som framkommit vid dessa är vår bedömning att landstinget skapat förutsättningar för en fungerande rutin.
3.8 Utvärdering
I ”Kunskapsstöd rekrytering sprocessen” påtalas värdet av att göra en utvärdering avrekryteringen. Detta kan vara en ovärderlig hjälp vid nästa rekrytering. Vi ser även utvärdering som ett led i den interna kontrollen av att rutiner och anvisningar är ändamålsenliga och att de tillämpas.
Iakttagelse och bedömning
Ingen av de granskade har genomfört någon systemetisk utvärdering. Någon utvärdering har heller inte efterfrågats.
Enligt vår bedömning är utvärdering av rekrytering sprocessen viktig men behöver kanske inte göras vid varje tillfälle. Det viktiga är att erfarenheter som framkommer förs vidare för att ytterligare förbättra processen och för att anpassa rutinbeskrivningar efter verksamhetens behov av råd och stöd.
Genom uppföljning och utvärdering av rekrytering sprocessen kan den interna kontrollen inom området förbättras.